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基本案情

2021年10月至12月，H省委第二巡视组巡视A厅时发现，2020年至2021年，该厅公务接待管理较为混乱，多次出现陪餐人数多于接待人数，安排无关人员参与陪餐，工作餐消费超过H省财政厅规定的消费标准，并多次消费野生动物、高档酒水等。此外，还有财务管理不规范、执行报销规定不严格，多次公务接待报销材料中没有派出单位公函材料等情况。

分歧意见

对于A厅行为的定性，主要存在以下三种意见：

第一种意见认为，A厅公务接待行为构成公款吃喝。A厅多次出现陪餐人数多于接待人数，安排无关人员参与陪餐，表面上看是财务管理混乱问题，目的在于让无关人员公款吃喝，应当依据《党纪处分条例》第一百零三条规定，认定为违规组织、参加用公款支付的宴请行为。 

第二种意见认为，A厅公款吃喝问题违反工作纪律。违规接待的背后是财务管理混乱问题，系履行机关管理工作职责不力，应当依据《党纪处分条例》第一百三十三条规定予以处理。 

第三种意见认为，A厅的行为违反公务接待管理规定，主要表现在超标准、超范围接待等行为，应当依据《党纪处分条例》第一百零六条规定处理。

定性辨析

我们同意第三种意见。

中国是礼仪之邦，素来崇尚热情好客的待客之道。正常的接待无可厚非，但长期以来，慷公家之慨的违规接待等问题非常突出，挥霍浪费公款，违背中华民族勤俭节约的优秀传统，污染了社会风气，历来是群众反映强烈的问题。党的十八大以来，党中央采取惩防并举、纠治并重。一方面，将违规公务接待行为纳入违反中央八项规定精神行为从严查处；另一方面，先后制定或修订《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《关于厉行节约反对食品浪费的意见》及其他关于公务接待的具体规定，扎紧扎密了制度的“笼子”。总体上看，违规接待现象大幅减少。但受落后待客之道观念影响，违规接待问题滋生的土壤仍然存在，必须高度重视、防止反弹。

违规超标准、超范围接待行为的违规要素

行为主体。系特殊主体，为公职人员中的党员，主要为组织、参加、接受公务接待的工作人员中的党员。

危害行为。包括作为和不作为形式，具体详见下文中违纪行为主要表现情形。 

危害对象。公款等财务管理制度。 

危害结果。既违反了党员干部遵守廉洁要求的义务，挥霍浪费公共财物，又破坏了公款管理制度和秩序。 

因果关系。危害行为与危害结果之间存在因果关系。

排除阻却事由。应当排除违规性方面的阻却事由，如紧急避险、正当职务行为等。

违规超标准、超范围接待行为的有责要素

主观认识。系故意，即行为人明知自己违规接待等行为违反了廉洁要求和相关规定，仍然希望或放任上述行为的发生。

责任能力。指行为人具有实施违纪行为的能力。比如，行为人身体功能健全、精神正常，不存在因严重精神活动障碍致使不能辨认或者不能控制自己行为等影响责任能力的情况。

排除阻却事由。指应当排除有责性方面的阻却事由，如意外事件、不可抗力、执行上级命令等。

违规超标准、超范围接待违纪行为的主要表现情形

公务接待，是指接待相关公务人员来本地、本单位出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动。公务接待应当坚持有利公务、务实节俭、严格标准的原则，依据中共中央办公厅、国务院办公厅《党政机关国内公务接待管理规定》（以下简称《公务接待规定》）第十条规定，违规接待主要包括以下三种情形：

一是超标准、超范围接待。接待事项包括住宿、交通保障、餐饮等事项。关于住宿标准，依据《公务接待规定》第九条规定：“接待住宿应当严格执行差旅、会议管理的有关规定，在定点饭店或者机关内部接待场所安排，执行协议价格。出差人员住宿费应当回本单位凭据报销，与会人员住宿费按会议费管理有关规定执行。住宿用房以标准间为主，接待省部级干部可以安排普通套间。接待单位不得超标准安排接待住房，不得额外配发洗漱用品。”超过上述标准安排、安排非接待对象住宿即违规。关于交通保障标准，依据《公务接待规定》第十一条规定：“国内公务接待的出行活动应当安排集中乘车，合理使用车型，严格控制随行车辆。接待单位应当严格按照有关规定使用警车，不得违反规定实行交通管控。确因安全需要安排警卫的，应当按照规定的警卫界限、警卫规格执行，合理安排警力，尽可能缩小警戒范围，不得清场闭馆。”超过上述标准即违规。关于工作餐标准，接待对象应当按照规定标准自行用餐。确因工作需要，接待单位可以安排工作餐一次，不允许多次宴请。工作餐应当供应家常菜，不得提供鱼翅、燕窝等高档菜肴和用野生保护动物制作的菜肴，不得提供香烟和高档酒水，不得使用私人会所、高消费餐饮场所。工作餐不得超过当地公务接待工作餐开支标准。超过上述的标准和规格，即构成“超标准”接待。公务接待中，严格控制陪餐人数。接待对象在10人以内的，陪餐人数不得超过3人；超过10人的，不得超过接待对象人数的三分之一。超过上述人数限制，或者安排与接待任务无关的其他人员参与陪餐，如有的邀请其他单位人员或者被接待人亲友、同学陪餐，就属于“超范围”。就本案来说，A厅公务接待中多次出现的陪餐人数多于接待人数，安排无关人员参与陪餐，公务餐超标，多次消费野生动物、高档酒水等行为，属于超标准、超范围行为。

二是借公务接待之机大吃大喝。指主观上为了享乐享受，一般远远超过接待的标准或范围消费高档食材和酒水。本质上属于假公济私行为，并不是一般意义上的超标准、超范围。建议从主观认识、消费的档次、吃喝的次数、报销方式等综合判断。

三是其他违反公务接待管理规定的行为。主要针对隐形变异的违规接待行为。如增加接待项目，以招商引资为名变相安排公务接待或超标准、超范围接待等。针对此类问题，《公务接待规定》第二十三条规定：“地方各级政府因招商引资等工作需要，接待除国家工作人员以外的其他因公来访人员，应当参照本规定实行单独管理，明确标准，控制经费总额，注重实际效益，加强审批管理，强化审计监督，杜绝奢侈浪费。严禁扩大接待范围、增加接待项目，严禁以招商引资为名变相安排公务接待。”在办理此类案件中，注意调取当地招商引资接待标准，并通过审核接待方案、与接待对象谈话等方式，核实是否存在实际接待行为。

需要指出的是，违规超标准、超范围接待行为如发生在2012年12月4日即中央八项规定出台以后，应当表述为违反中央八项规定精神，反之则表述为违反廉洁纪律。

需要注意的问题

把握错与非错界限 。本违纪行为要求使用公款违规接待，如未动用公款，使用个人费用接待的，在未构成其他违纪行为的情况下，不宜认定违纪。如接待对象中有其同学、朋友等熟人，接待方由个人安排餐饮表达情谊的，在不构成可能影响公正执行公务宴请或违反工作纪律等情况下，即使超过公务接待的标准和范围，也不能认定为违纪。

精准确定问责范围 。违规接待问题大多系问责案件。对违规接待的违纪行为，不仅追究接待方的责任，还应处理被接待方。既要追究违规公务接待的决定者、组织者和参与者，也要追究对违规公务接待负有领导责任的党员领导干部。此外，对违规接待造成挥霍浪费的公款，根据挥霍浪费的对象分别由接待方和被接待方予以退赔。

与类似行为的区别。与违规组织、参加用公款支付的宴请行为的区别 

本违纪行为与《党纪处分条例》第一百零三条规定的违规组织、参加用公款支付的宴请行为，关键的区别在于是否存在真实的公务接待行为。具体来说，本违纪行为具有真实公务行为，违规点在于超标准、超范围，如本案中的相关接待行为都是真实的，只不过接待不规范、报销凭证不齐全；而违规组织、参加用公款支付的宴请行为一般没有实质性公务行为，不少公务接待材料都是伪造的，用以掩盖公款吃喝真相。